一、 土地承包经营权确权登记的含义

什么是土地承包经营权?

承包经营权是指农民或集体经济组织对集体所有的土地、山林、滩涂、草原等依据合同的规定而享有的占有、使用和收益的权利。农村土地承包经营权是在我国农村实行家庭联产承包责任制以后而产生的一种民事权利。物权法又把土地承包经营权的性质定位为用益物权，这不仅因为它符合用益物权的本质和特征，更重要的是落实了加大对承包人权利保护的立法宗旨。

根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，如何对农民的承包经营权更好保护主要体现在6个方面：

1.任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。尤其是对保护农村妇女的土地承包经营权也做了特别规定，保障结婚、离婚和丧偶妇女的土地承包经营权。（《农村土地承包法》第三十条有规定）

2.在承包期内，除法定情形外，发包方不得收回或调整承包地。

3.承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包以及其它方式的承包，承包人死亡的，其继承人可在承包期内继续继承。

4.承包方可以依法流转土地承包经营权，任何组织和个人不得加以强迫或阻碍。

5.发包方违反承包合同，应当承担违约责任。

6.任何组织和个人侵害土地承包经营权的，应当承担民事责任。

土地承包经营权确权登记的含义概括地说，是一种物权登记。按照我国法律，对不动产物权要通过登记明确权属加强保护。如城市房屋、土地所有权等都要到有关部门进行登记，以更好地保护所有权人的权利。农村土地承包经营权确权登记就是依据《物权法》等法律的规定，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置、四至等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证等证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。这是强化对农村耕地等各类土地承包经营权的物权保护，是国家明确土地承包经营权归属、发挥土地承包经营权效用、保护土地承包经营权人权利的重要手段。

土地承包经营权确权登记与土地承包合同管理的关系是：现有农村土地承包关系是在一轮土地承包基础上，通过二轮承包和后续完善形成的，得到了农民群众认可，得到了法律确认，是农村最基本的生产关系。开展农村土地承包经营权确权登记，不是推倒重来、另起炉灶，而是以已签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，查清承包地块的面积、空间位置、四至等情况，建立健全土地承包经营权登记簿，是对现有土地承包关系的进一步完善。
农村土地承包“合同管理”与“登记管理”的区别在于：农村土地承包经营权是农户通过与村集体经济组织签订承包合同，获得经营土地的权利，同时承担相应义务的一种经营形式。主要是村集体和农户用合同来约定双方权利义务关系，根据土地承包合同、台账等对农户承包地进行管理。登记管理是按照法律规定，把土地承包经营权依法确定为用益物权，通过查实面积、公示确认，对土地承包经营权进行登记造册、颁发证书。登记是政府对农户承包土地财产权的确认和保护。

二、农村土地承包经营权确权登记颁证的意义

一是健全社会主义市场经济体制的必然要求。归属清晰、保护严格、流转顺畅的产权制度是社会主义市场经济体制的基础。在坚持农村土地集体所有的前提下，依法赋予和保障农民的土地承包经营权，既是健全社会主义市场经济体制的重要内容，也是发展农村市场经济的基础。开展土地承包经营权登记试点，进一步探索依法确认农民对承包土地的占有、使用、收益权利的有效途径和办法，明晰土地承包经营权归属，强化物权登记管理，将为健全农村市场经济体制提供强有力的物权保障。

二是巩固农村基本经营制度的客观需要。巩固农村基本经营制度，关键是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，核心是保持现有土地承包关系稳定并长久不变。农村土地承包经营权登记，是国家明确土地承包经营权归属、保持现有土地承包关系稳定并长久不变的基本手段。开展土地承包经营权登记试点，探索对土地承包经营权的设立、变更、转让和灭失等进行登记管理，建立健全土地承包经营权登记簿，把承包地块、面积、空间位置和权属证书全面落实到户，强化承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，将为巩固农村基本经营制度提供强有力的制度保障。

三是维护农民土地承包合法权益的根本要求。承包地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障，土地承包经营权是农民最重要的财产权利和物质利益。在城镇化、工业化深入推进的过程中，要防止侵害农民土地承包权益现象发生，避免给农村社会和谐稳定带来不利影响。土地承包经营权登记是明确土地承包经营权归属、定分止争的根本措施；土地承包经营权登记文件是调处土地承包经营纠纷的关键证据。开展土地承包经营权登记试点，将为解决农村土地承包经营纠纷、维护农民土地承包合法权益提供强有力的法定依据。

四是解决农村土地承包现实问题的紧迫需要。现有土地承包关系是在一轮承包基础上延包形成的，加上承包期内农村依传统习惯调整承包地和经济建设征占用承包地等，原确认的土地承包状况与实际土地承包情况存在一定误差。同时，受当时农民负担重等因素影响，还有少部分农民没有获得承包地或者被违法收回了承包地，少数城郊和征占地频繁的地方农民承包土地的权利没有落实。这些问题不解决，既影响国家土地承包确权颁证的权威，又给稳定现有农村土地承包关系并长久不变带来不利影响，迫切需要通过土地承包经营权登记把农民承包土地的各项权利落实到户。开展土地承包经营权登记试点，将为妥善解决农村土地承包现实问题提供必要的实践经验。

三、开展农村土地承包经营权确权登记颁证的主要任务和要求

1.农村土地承包经营权确权登记颁证工作的主要任务：是严格执行农村土地承包法律政策，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，妥善解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，进一步完善农村土地承包关系。

2.开展农村土地承包经营权确权登记颁证的工作责任：农村土地承包经营权确权登记由省统筹安排、市加强督促指导、县统一领导并组织乡镇实施，村、组具体落实。

3.农村土地承包经营权确权登记颁证的政策界限

①严禁打乱农村土地承包关系。农村土地承包经营权确权登记颁证要在保持现有土地承包关系稳定的前提下进行，严禁推动重来，另起炉灶。

②严禁强行推动。开展农村土地承包经营权确权登记颁证要充分调动农民参与的积极性，不得违背农民意愿，强行推动。

③严禁借机违法调整农户承包地。对符合规定条件进行承包地调整的 ，需发包方制定调整方案，按法定程序通过后，报乡人民政府和乡农业行政主管部门审批同意。

④严禁将确权登记实际测量后多出的原承包地的面积收归村民小组集体或村集体经济组织。

⑤严禁暗箱操作会采取欺骗手段将村或村民小组的集体土地登记到个人头上。农户承包地实测面积经公示后，要据实登记。

⑥严禁借机增加农民负担。开展农村土地承包经营权确权登记颁证所需经费纳入地方财政预算，不得借机加重农民和村级组织负担。

⑦确权登记实测面积不与二轮土地承包面积确定的农民补贴基数挂钩，不与农民承担费用、劳务标注挂钩。

⑧对二轮土地承包不完善、权利不落实和管理不规范问题，要先依法予以纠正；对存在争议和纠纷的，要按照法律法规和政策要求妥善解决，再予以确权登记。

⑨对法律法规和政策没有明确规定的争议纠纷问题，要发挥基层干群的智慧，民主协商，积极探索有效的解决方法和途径，不能立即解决的，暂缓登记。

四、操作流程

农村土地承包经营权确权登记颁证的基本步骤包括: 成立组织→宣传动员→培训人员→调查摸底→农户申请→制作调查工作底图→现场调查指界→问题修补→制作宗地图及相关资料→农户确认→结果公示→结果审核→建立登记簿→颁发证书→建立数据库→资料归档→成果验收。

（一）成立组织

市成立由党委或政府主要负责同志任组长的农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导组织，明确部门工作职责，协调指导工作开展；乡镇（街道，下同）成立相应的领导小组和工作小组，具体负责组织实施；村成立由村、组干部、老党员和村民小组农民代表组成的工作组和“议事会”，做好土地确权登记颁证过程中的具体工作。

（二）宣传动员

由市人民政府、农委组织媒体、网站宣传农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意义及重要性，营造舆论氛围；下发文件，加强工作指导；召开市、乡镇、村动员会议，组织宣传发动；印发宣传手册或致农民的一封信，把政策交给群众，奠定土地承包经营权确权登记颁证的工作基础。

（三）培训人员

由省市县分级培训农村土地承包经营权确权登记颁证工作队伍，培训内容重点是土地承包经营权确权登记颁证相关政策和实务操作知识。

（四）调查摸底

以村为单位，全面组织清理土地承包档案，对土地承包方案、承包合同、承包台帐不齐全、管理不规范等问题，要做好完善工作；对二轮承包遗留问题，要做好排查、化解工作。同时，要根据情形，做好土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，进一步完善二轮土地承包关系，为开展确权登记颁证试点奠定基础。

（五）农户申请

由行政村组织发放全省统一格式的农户土地承包经营权确权登记颁证申请表，由承包户（户主）进行填写。要保证同一户承包申请的唯一性，申请表所填写家庭户籍信息必须要与户口簿、身份证信息相一致。申请表由乡镇、村工作小组根据二轮承包合同和户籍信息进行审核，以村民小组为单位汇总，并形成小组汇总表，按规定的时间报乡镇农经管理部门备案。

（六）制作调查工作底图

全省采用统一的测量调查方法，以国土资源部门的航空摄影资料为基础，由专业技术队伍采集农村土地承包地块图斑，把经解译纠偏后的航空影像图作为农村土地承包经营权确权登记颁证调查底图，形成村民小组地块图，提供给乡镇、村和村民小组，供农户现场指界。

（七）现场调查指界

由乡镇、村工作小组、“村民议事会”人员共同组成农户承包地指界小组，与申请农户或其委托人现场共同指界确认承包户所属地块。所指认地块的承包户姓名要与承包户填写的申请书姓名相一致。现场指界后，由工作人员标注上图，并由承包户或其委托人、村组负责人在工作底图上签字确认。

（八）问题修补

在现场指界的过程中，发现现状与解译的调查工作底图不符；或乡镇、村工作小组对各村民小组地块图及指认结果进行审核，发现地块图与实际出入较大、承包农户有疑问的，要依托专业队伍如实进行外业修补测，运用GPS、全站仪等测量工具进行修测完善，最终形成与现状一致的村民小组地块图。

（九）制作宗地图

由参与土地承包经营权确权登记颁证的专业队伍根据修测完善后的村民小组地块图，制作承包农户承包地块宗地图，作为土地确权登记的重要成果记载于土地承包经营权证书和档案。

（十）农户确认

由乡镇、村工作小组、“村民议事会”人员组织农户，对承包地宗地图进行最终确认，并在相应的图或表上签字盖章。

（十一）结果公示

将乡镇、村工作小组、“村民议事会”人员及农户确认的成果，以行政村或村民小组为单位，将电子版的村民小组地块图和农户承包地宗地图在村务公开栏和村民小组进行公示，公示期为7天。同时，要保留影像资料。

（十二）结果审核

以村民小组为单位，将农户承包地宗地图等确权登记资料进行汇总，上报乡镇农村经营管理部门审核。

（十三）建立登记簿

由乡镇农村经营管理部门对村民小组报送的土地确权登记颁证资料（包括图件、表格、数据、文字报告）进行初步审核，符合规定的，以组为单位造册，并报市农业行政主管部门复核、市人民政府审批。市农业行政管理部门和乡镇农村经营管理部门要成立农村土地承包经营权登记颁证核查小组，对登记资料进行严格审核，分级建立土地承包经营登记簿，登记簿中要附村民小组地块图和农户承包地块宗地图。

（十四）登记发证

由省农业行政管理部门监制、市人民政府印制全省统一格式的农村土地承包经营权证书，以行政村为单位召开村民大会，统一颁发。

（十五）建立数据库

由专业队伍根据政府招标采购确定的农村土地承包经营权管理软件，参照农业部《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》，以乡镇为单位建立农村土地承包经营确权登记数据库及管理信息系统。

（十六）资料归档

由市、乡镇、村三级分别建立农村土地承包经营权登记颁证档案（包括纸质档案和电子档案）。建立档案的主要内容有：1. 农村土地摸底调查表，2.农村土地承包经营权确权登记颁证申请书，3. 发包方调查表，4. 承包方调查表，5. 承包地块调查表，6.农村土地承包经营权调查信息公示表，7. 农村土地承包经营权调查信息公示确认表，8.农村土地承包经营权确权登记颁证审批表，9. 农村土地承包经营权确权登记簿，10. 宗地图，11. 农村土地承包经营权调查汇总表，12. 农村土地承包经营权确权登记颁证调查工作底图，13. 农村土地承包经营权确权登记颁证调查公示图，14.承包经营权证书格式文本。

（十七）成果验收

由各市组织对所辖县（区）的农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行检查验收，省根据各市检查验收结果组织对试点县（区）进行抽查。

五、关于颁证过程中有关矛盾纠纷化解问题

1.关于土地承包经营权的权属争议问题

对土地承包经营权权属存在争议的，乡村要依法进行调处，先解决纠纷、化解矛盾，再进行确权登记。集体经济组织内部农户之间承包地“四至”界限不清的，要及时调解纠纷，依法进行明确；对土地承包经营权流转、土地整治后实行规模经营等原因，导致原承包地“四至”界限被打乱的，在尊重农户意愿的前提下，可采取“确权、确股、不确地”等办法确权到农户，暂不确定承包地的“四至”和边界；对以转包、出租、入股、抵押等方式进行承包经营权流转的土地，按原承包关系确权登记，其流转关系继续履行农村土地承包经营权流转合同的约定。

2.关于二轮土地承包的遗留问题

对二轮土地承包以后，依法调整的承包土地，尚未完善承包手续的，集体经济组织要与承包农户补充完善承包手续；承包地块、面积、合同、证书不明确或未到户的，要落实到户；“四至”界限未明确或者有变动的，要据实复核，予以明确，再进行土地确权登记。

3.关于确权登记颁证后的土地承包经营权变更、注销问题

农村土地承包经营权确权登记后，要建立正常的土地承包经营权变更、注销登记制度。因下列情形导致土地承包经营权发生变更的，需经村、乡级审核，由县级农业行政主管部门办理变更登记：一是承包地被征收、占用导致地块、面积发生变化的；二是承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；三是采取转让、互换方式流转土地承包经营权的；四是承包农户灭失的；五是承包地被依法调整或者收回的；六是其他需要依法变更的情形。

4.关于土地承包经营权确权登记中的权属关系确认问题

土地承包经营权确权登记由二轮承包户主申请。对原户主死亡的，按配偶、子女顺序确定申请人；承包农户已分家另立户主，承包地经营权未分割的，按原承包关系确权登记；承包经营权已分割并经集体经济组织批准或认可的，按现实确认户主，并按各方认同的承包地进行确权登记。

5.关于互换、转让承包地的确权登记问题

对二轮土地承包后农户之间自愿进行承包地互换、转让的，如土地承包经营权没有纠纷，按现占有土地的承包人进行确权登记。存在纠纷的，先解决纠纷再进行登记；对跨村民小组的承包地互换，双方村民小组经民主讨论同意互换的，按互换后的承包关系确权登记。双方或一方村民小组不同意互换的，仍按互换前的承包关系登记。

6.关于农户开垦荒地及村庄内外闲置土地的确权登记问题

对农户开垦的荒地及未纳入二轮土地承包现由农民耕种土地，其所有权归集体所有，未依法进行发包的，登记为集体土地；已经发包的，可按现承包关系确权登记，但没纳入二轮土地承包计税面积的，不与农业补贴政策挂钩。

7.关于自留地和园地的确权登记问题

要本着尊重历史、实事求是的原则妥善处理自留地、园地等确权登记问题，凡已纳入承包地的继续作为承包地确权登记。目前尚未纳入承包地的，暂不确权登记。

8.关于退耕还林土地的确权登记问题

农户承包地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包相关规定申请颁发林权证，不再列入确权登记范围，其面积应从原承包地面积中扣除，并进行变更登记。

9.关于茶园、草地是否确权登记问题

茶园、草地如果在二轮土地承包中列入计税面积，应进行确权登记；如果不在二轮承包面积中，暂不进行确权登记。

10.关于“机动地”的确权登记问题

二轮土地承包中集体经济组织预留的“机动地”，已按法定程序发包的，按现户主确权登记；未发包的，登记为集体土地。

11.关于进城落户农民的承包地确权登记问题

农民进城落户后，符合《中华人民共和国土地承包法》规定被收回的承包地，并经合法程序由其他农户承包耕种的，按现承包关系确权登记，没发包的登记集体土地；对不符合《中华人民共和国土地承包法》规定被收回的承包地，现已发包给其他农户耕种，农民要求返还其承包地的，应依法明确原户主的土地承包关系，进行确权登记；对在小城镇落户、仍保留承包土地的，按《中华人民共和国土地承包法》规定进行确权登记。

12.关于农转非人口承包地的登记问题。

在二轮土地延包前按照规定收回的农转非人口承包地，若已重新发包的，按照发包后的户主进行确权登记，未进行发包的登记为集体土地；在《中华人民共和国土地承包法》未颁布前依照有关规定收回的农转非人口承包地，若已重新发包的，按照发包后的户主进行登记，未发包的登记为集体；《中华人民共和国土地承包法》施行后（自2003年3月1日期实施），不符合收回承包地要求的，按二轮承包户主进行确权登记。

13.农村土地承包经营权确权登记的时效期间如何确定问题

确权登记的起始时间以颁发承包土地权属证书时间为准。到期时间，暂统一填写为二轮土地承包期到期年限。

六、农村土地承包经营权登记工作有关部门职责
  (一)乡(镇)政府
  (1).乡镇政府负责宣传、组织实施农村土地承包经营权登记工作；负责协调作业单位现场作业。

(2).发放和收集农村土地承包经营权登记申请表、农村土地承包经营权登记簿给各个行政村，并按照各行政村编号的顺序整理各行政村登记档案提交到县确权办；

(3).检查各行政村的农村土地承包经营权登记簿中发包人是否签名盖章(村委会主任签名和行政村公章)；

(4).农村土地承包经营权登记簿中乡镇农经站站长签字盖公章、镇政府签字盖公章；

(5).对于收回或属乡(镇)集体土地和边界线指认和确权；

(6).解决作业单位的办公等。

(二)村委会

(1).村委会宣传和组织本村民小组积极配合本次农村土地承包经营权登记工作；

(2).按顺序统计本村各村民小组名称(不得有错字、别字)；

(3).发放和收集农村土地承包经营权登记申请表、农村土地承包经营权登记簿给各个村民小组，并按照各村民小组编号的顺序整理各村民小组登记档案提交乡(镇)政府；

(4).检查本村各个村民组的农村土地承包经营权登记申请表、农村土地承包经营权登记簿中户主是否签名；

(5).农村土地承包经营权登记簿中发包人由村委会主任签字并加盖村公章；

(6).对于收回或属村集体土地和边界线指认和确权；

(7).解决作业单位在村办公场所。

(三)村民组长

(1).宣传和组织本村民小组积极配合本次农村土地承包经营权登记工作；

(2).发放和收集农村土地承包经营权登记申请表、农村土地承包经营权登记簿，并按照地块地籍编号的顺序整理各户登记档案提交村委会；

(3).检查本村民小组的农村土地承包经营权登记申请表、农村土地承包经营权登记簿中户主是否签名；

(4).初审户主申请的土地是否属二轮承包土地；

(5).初审户主申请的土地是否属本村民小组的集体土地；

(6).根据地块地形图和申请表指认每个地块的使用权人；

(7)对于属二轮承包地，现边界范围不清的或内业无法判读解译的地块边界需要现场指认。

(五)承包户

(1).填写农村土地承包经营权登记申请表并签字；

(2).指认本户承包经营的土地及范围界线；

(3).核实农村土地承包经营权登记簿登记的土地是否正确；

(4).在农村土地承包经营权登记簿签名。