日前，中办国办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称《意见》），对稳步提高土地出让收入用于农业农村比例、集中支持乡村振兴重点任务作出安排部署。

9月24日，国务院新闻办公室举行发布会，就社会各界较关注的重点问题作介绍。

《意见》旨在为农业农村建设提供稳定财政投入

发布会上，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊介绍说，长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，城市建设对“土地财政”的依赖性很大。据统计，2013年到2018年，全国土地出让收入累计达28万亿元，扣除成本性支出，土地出让收益为5.4万亿元，其中，用于农业农村的资金合计为1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%。

土地出让收入用于农业农村的比例偏低，是造成农业农村建设投入不足的一个重要原因。实施乡村振兴战略，需要真刀真枪地干，真金白银地投，仅靠财政一般公共预算远不能满足建设所需，必须建立财政投入稳定增长的长效机制，提高土地出让收入用于农业农村的比例，就是一项重要的制度安排。

韩俊说，2018年、2019年和2020年中央一号文件都对调整完善土地出让收入使用范围，提高用于农业农村的比例提出了明确要求。这项改革实际上是在土地出让收益这个蛋糕里面多给农村切一块，是城乡利益格局的重要调整。

两种计提方式可供地方根据实际来选择

为了照顾各地实际，《意见》提出了两种计提方式供地方选择。第一种是按照当年土地出让收益的50%以上进行核定，但是如果全年应计提数小于土地出让收入的8%，则按不低于8%计提。第二种是按照土地出让收入的10%以上进行核定。

韩俊介绍，这两种计提方式都可以选择，也各有利弊。

土地出让收益是土地出让收入扣除征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等成本性支出后的收益，反映了各地实际可以统筹使用的资金规模。但是土地出让成本性支出的标准很难统一规定，若做大成本性支出，缩减土地出让收益，就会导致政策效果大大缩水。因此《意见》中增加了一个不低于土地出让收入8%的条件，防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围。

土地出让收入直接缴入地方国库，数目有据可查，便于操作和监督，但是它不能够完全反映地方可以使用的资金规模。

地方不论选择哪一种方式，总体要实现以省（区、市）作为一个核算单位，实现土地出让收益用于农业农村的比例不低于50%的目标要求。

从“左口袋”掏到“右口袋”，没给地方政府添负担

农业农村部党组成员兼中央农村工作领导小组办公室秘书局局长吴宏耀指出，提高土地出让收入用于农业农村的比例，可能会在一定程度上改变地方财政支出结构，但不会给地方政府带来新的财政负担。

考虑到一些基层政府财政形势紧张的情况，《意见》采取了一些措施。一是分步实施改革。允许地方分5年改革到位，到2025年达到目标要求，各地确定分年度目标和实施步骤。二是严格防范地方政府债务风险。允许将已收储土地的出让收入继续通过计提国有土地收益基金，用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。允许省级政府按照现行的政策，继续统筹土地出让收入用于支持“十三五”易地扶贫搬迁融资资金的偿还。三是明确向县级倾斜的政策导向，赋予县级政府合理使用资金的主动权。

吴宏耀做了一个形象地比喻——地方资金使用总量并没有减少，只是从“左口袋”掏到了“右口袋”，没有给地方政府增加新的负担。

补短板、强弱项，提高资金整体效益

为了提高资金使用的整体效益，文件提出要统筹整合土地出让收入用于农业农村的资金，与实施乡村振兴战略规划衔接好，一定要聚焦补短板、强弱项。

《意见》指出，资金要重点用于高标准农田建设、农田水利建设、农村人居环境整治等12个方面。这些方面都是实施乡村振兴战略需要补的突出短板，必须集中资金优先予以支持。

乡村振兴的一般性工作任务，要争取通过其他渠道统筹解决资金问题，不列入这项改革增加的资金使用范围。同时，文件还强调，加强必须持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，防止产生挤出效应。

韩俊指出，目前各地土地出让收入存在分配不均衡，为了防止出现有的地方土地出让收入高、农业农村投入需求小、资金用不完，有的地方土地出让收入少、乡村振兴补短板任务重、资金不够用，《意见》对健全中央和省级适当统筹的资金调剂机制作出了安排。

一是省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中，统筹一定比例的资金，在所辖各地区之间进行调剂，重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。二是中央财政统筹的资金要向财力弱、乡村振兴任务重的粮食主产区和中西部地区倾斜使用。三是对北京、上海等少数省份适当放宽要求，允许根据实际需要来确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。

加强考核监督，防止“数字计提”

吴宏耀强调，为了防止一些地方“做大”土地出让成本性支出，“做小”土地出让收益，搞“数字计提”，《意见》从三个方面作出了安排。

一是规范计提方式。不管两种方式怎么提，底线就是不能低于土地出让收入的8%，中央也将根据实际支出情况考核各省（区、市）。

二是加强资金核算管理。严禁变相减免土地出让收入，确保及时足额缴入国库。严格核定土地成本性支出。严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。建立全国统一的土地出让收支信息平台，实现实时监控。

三是加强考核监督。严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任；加强对土地出让相关政策落实及土地出让收支管理的审计监督，适时开展土地出让收入专项审计；各省（区、市）党委政府每年向党中央、国务院报告实施乡村振兴战略进展情况时，要专题报告调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例、优先支持乡村振兴情况。把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例的情况要纳入实施乡村振兴战略实绩考核，并作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。