为贯彻落实党中央、国务院关于加强生态文明建设和推动长江经济带发展的系列决策部署，全面加强长江水生生物保护工作，2018年9月24日国务院办公厅印发了《关于加强长江水生生物保护工作的意见》（以下简称《意见》），从国家政策顶层设计的高度确立了相关制度框架和措施体系，是当前和今后一段时间指导长江生物资源保护和水域生态修复工作的纲领性文件。

  一、《意见》出台背景

  近年来，受拦河筑坝、水域污染、过度捕捞、交通运输、航道整治、挖砂采石等影响，长江水生生物的生存环境日趋恶化，生物多样性指数持续下降，特别是珍稀特有物种全面衰退，鲥鱼、白鱀豚、白鲟已功能性灭绝，中华鲟、长江鲟、长江江豚等极度濒危，“四大家鱼”早期资源量已接近衰竭，亟需进一步加强长江水生生物保护和管理。所以，习近平总书记指出“长江病了，而且病得还不轻”“长江生物完整性指数到了最差的‘无鱼’等级”。

  党的十八大以来，党中央、国务院高度重视长江水生生物保护工作，习近平总书记两次视察长江经济带有关省市，指出“长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发”。李克强总理强调，“要注重保护好长江及沿江重要水系的水质和生态环境，把长江水道建设成为绿色生态、环境优美的走廊”。2018年中央1号文件提出“科学划定江河湖海限捕、禁捕区域，健全水生生态保护修复制度”“开展河湖水系连通”“实施生物多样性保护重大工程，有效防范外来生物入侵”“建立长江流域重点水域禁捕补偿制度”等。2018年全国生态环境保护大会确立了习近平生态文明思想，要求全面加强生态环境保护，坚决打好长江生态保护修复攻坚战，给自然生态留下休养生息的时间和空间。

  二、《意见》起草过程

  为全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，解决长江珍稀濒危物种和水生生物多样性保护面临的突出问题，2016年以来，农业农村部在组织起草《意见》的同时，多次征求相关部门及长江流域各省、自治区、直辖市渔业主管部门和有关科研机构的意见，并在网上公开征求了社会公众意见。2018年5月，农业农村部再次征求了国家发展改革委、教育部、科学技术部、公安部、财政部、自然资源部、生态环境部、交通运输部、水利部、国家市场监管总局、国家林业和草原局、国家宗教事务局、中国科学院，以及长江流域相关省（市）人民政府意见。《意见》历时两年半，经过周密组织、深入调研、广泛征询、有效对接、积极协调，最终顺利完成。《意见》在编制过程中吸收了各方智慧，形成了广泛共识，反映了政策需求，凝聚了保护力量。

2018年10月17日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，于康震副部长、马毅主任出席了政策吹风会，介绍了《意见》的相关背景、主要内容和工作部署等情况，并回答了记者提问。

2018年10月18日，农业农村部长江办在上海组织召开贯彻落实《意见》研讨会，邀请《意见》参与起草人员和有关专家对深入解读《意见》，并就贯彻落实《意见》进行了安排部署。研讨会上，中国科学院、中国水产科学研究院、复旦大学、上海海洋大学、武汉大学等单位相关专家就《意见》的出台背景、主要内容、工作重点等进行了充分交流，并就《意见》发布实施后的宣传教育、贯彻落实等提出了意见建议。农业农村部长江办、渔业渔政管理局、中国水产科学研究院、全国水产技术推广总站、全国水生野生动物保护分会、黄河流域以南各省（自治区、直辖市）渔业行政主管部门等单位有关负责同志参加了研讨会，并就学习贯彻《意见》有关情况进行了座谈交流。

  三、《意见》总体思路

  《意见》起草过程中注重落实以下几方面理念要求：

  一是着眼保护全局。按照节约资源和保护环境的基本国策，把长江生态修复摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发，坚持保护优先、自然恢复为主的方针，坚持全面规划、系统修复、整体推进、分步实施的总体思路，覆盖加强生态修复、拯救濒危物种、加强生境保护、严控涉水行为、加强执法监管、完善生态补偿、强化支撑保障、加强宣传教育等有关方面。

  二是坚持问题导向。《意见》聚焦涉水工程、水域污染、过度捕捞、航道整治、挖砂采石等对长江水生生物产生不利影响的关键环节，针对珍稀濒危物种为代表的生物多样性保护面临的突出制约因素，进一步健全严格管控制度，强化保护修复措施，着力破解长江生态难题。

  三是强化保障措施。通过提升监管能力、健全协作机制、完善补偿机制、健全监测网络、强化科技支撑、加快保护立法、加大投入力度、拓宽资金来源、提升公众养护意识等措施，保障《意见》顺利实施和取得实效。

  四是落实责任主体。针对重发展、轻保护的片面认识和保护投入不足、保护手段薄弱等问题，强化地方政府在长江水域生态环境保护中的主体责任，明确各有关部门和执法机构监管职责，严格绩效考核和督查问责。

  四、《意见》目标任务

  《意见》综合考虑了当前水生生物保护的紧迫性任务和今后一段时间内科学合理的保护规划，分别设置了近期目标和远景目标，具体包括：到2020年，长江流域重点水域实现常年禁捕，水生生物保护区建设和监管能力显著提升，保护功能充分发挥，重要栖息地得到有效保护，关键生境修复取得实质性进展，水生生物资源恢复性增长，水域生态环境恶化和水生生物多样性下降趋势基本遏制。到2035年，长江流域生态环境明显改善，水生生物栖息生境得到全面保护，水生生物资源显著增长，水域生态功能有效恢复。

  五、《意见》框架体系

  《意见》共提出了8个部分、22条具体政策措施，基本涵盖了有关长江水生生物保护工作的全过程和各环节。

  第一部分，总体要求。确立了长江水生生物保护工作的指导思想，提出了“树立红线思维，留足生态空间；落实保护优先，实施生态修复；坚持全面布局，系统保护修复”3条基本原则，明确了2020年和2035年这2个关键时间节点的主要目标。

  第二部分，开展生态修复。提出了“实施生态修复工程、优化完善生态调度、科学开展增殖放流、推进水产健康养殖”4条意见，要求通过水生生物“三场一通道”保护和修复、江湖连通工程、水库运行的生态影响评价、生态调度机制及运行、增殖放流规范和规划制定、养殖水域滩涂规划制定、水产养殖技术创新性研究和生态健康养殖等各类措施，使水生生物获得恢复性增长，关键栖息地得以有效修复。

  第三部分，拯救濒危物种。提出了“实施珍稀濒危物种拯救行动、全面加强水生生物多样性保护”2条意见，要求加快实施以中华鲟、长江鲟、长江江豚为代表的珍稀濒危水生生物抢救性保护行动，重点保护水生野生动物名录和保护等级更新，严格水生生物保护执法，开展一批珍稀濒危物种人工繁育和种群恢复工程等措施，全方位提升水生生物多样性保护能力和水平。

  第四部分，加强生境保护。提出了“强化源头防控、加强保护地建设、提升保护地功能”3条意见，要求强化国土空间规划中的水生生物保护，强化涉及水生生物重要栖息地的规划和项目的环境影响评价，加强保护区或其他保护地建设和管理，提升涉水生生物保护地的保护能力建设、监测能力建设、日程监管和专项督查，严格检查涉水生生物保护地违法开发利用和保护职责不落实情况。

  第五部分，完善生态补偿。提出了“完善生态补偿机制、推进重点水域禁捕”2条意见，要求科学确定涉水工程对水生生物及栖息地影响补偿范围、标准和用途，修改完善转移支付政策，加强涉水生生物保护区在建和已建项目督查，跟踪评估生态补偿措施落实情况，建立长江流域重点水域禁捕补偿制度，分步实施水生生物保护区全面禁捕以及长江干流和重要支流等重点水域禁捕。

  第六部分，加强执法监管。提出了“提升执法监管能力、强化重点水域执法”2条意见，要求加强立法工作，加强执法队伍和装备设施建设，完善行政执法与刑事司法衔接机制，强化水域污染风险预警和防控，健全执法检查和执法督察制度；在重点水域和问题突出水域，定期组织开展专项执法行动，坚决打击非法捕捞行为。

第七部分，强化支撑保障。提出了“加大保护投入、加强科技支撑、提升监测能力”3条意见，要求加强对水生生物保护工作的政策扶持和资金投入，设立长江水生生物保护基金，鼓励企业和公众支持长江水生生物保护事业；深化水生生物保护研究，加快珍稀濒危水生生物人工驯养和繁育技术攻关，开展生态修复技术集成示范；加强水生生物资源监测网络建设，开展水生生物资源与环境本底调查，建立水生生物资源资产台账。

第八部分，加强组织领导。提出了“严格落实责任、强化督促检查、营造良好氛围”3条意见，要求将水生生物保护工作纳入长江流域地方人民政府绩效及河长制、湖长制考核体系，进一步明确长江流域地方各级人民政府在水生生物保护方面的主体责任；建立长江水生生物保护工作落实情况奖惩制度，建立和完善信息发布机制，保护和开发长江渔文化遗产，营造全社会关系支持长江大保护的良好氛围。