依据《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号），安徽省人民政府印发了《关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》（皖政〔2016〕102号，以下简称《实施意见》），现将《实施意见》解读如下。

一、《实施意见》出台的背景

城乡无劳动能力、无经济来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，是特殊困难的一类群体。为解决这一群体的生存保障问题，上世纪50年代，我国分别建立起农村五保供养、城市三无人员救济和福利院供养制度。上世纪90年代，国务院颁布实施《农村五保供养工作条例》，对农村三无人员实行集体供养；而对城市三无人员，则通过纳入城市低保进行保障。2006年，国务院颁布实施新的《农村五保供养工作条例》，实现了农村五保供养由农村集体经济供养向财政供养的重大转变。2014年，国务院颁布实施《社会救助暂行办法》，将农村五保供养制度和城市三无人员保障政策统一为特困人员供养制度。特困人员的基本生活权益得到了有效保障，但同时也存在着城乡发展不平衡、相关政策不完善、工作机制不健全、资金渠道不通畅、管理服务不规范等问题。

为解决当前特困人员救助供养工作中存在的一些突出问题，同时对《社会救助暂行办法》中特困供养人员政策进行细化和规范，做好与其他社会救助制度的衔接，国务院于2016年2月出台《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》(国发〔2016〕14号)。为贯彻国务院《意见》要求，结合我省实际，省政府于2016年11月份印发了我省《实施意见》。

二、《实施意见》的主要内容和亮点

省政府印发的《实施意见》在国务院《意见》的基础上，结合我省实际，对其中的一些政策规定，如供养内容、供养标准、供养机构管理等，进行了补充、细化和明确;同时结合《意见》的贯彻，对我省特困人员救助供养工作中的一些突出问题予以研究和解决，提出切实可行的政策措施。主要有以下几个方面的亮点：

一是注重城乡统筹。对特困人员供养，以往是按照农村五保对象和城市“三无”人员两个体系进行供养和救助，《实施意见》按照国务院文件要求，将两者进行了统一，在政策目标、资金筹集、对象范围、救助供养内容、供养标准、经办服务等方面，均不再区分城乡，确保城乡特困人员都能公平获得救助供养服务。

二是鼓励社会力量参与。《实施意见》积极鼓励、引导、支持社会力量通过多种方式，为特困人员提供服务和帮扶，并提出了具体措施：如对于分散供养的特困人员，街道和乡镇可以委托亲友、村(居)委会或社会组织、社会工作服务机构提供日常的照料服务，包括日常的生活照料、住院陪护、日常看护等服务。又如鼓励通过PPP、公建民营、民办公助的方式，发展供养服务机构;通过政府购买服务、落实税费优惠等政策，鼓励社会组织、公益组织、民办的老年服务机构，提供专业化、个性化的供养服务。

三是实施适度分类保障。《实施意见》在供养标准相关规定上，首先坚持适度保障的原则，提出立足经济社会发展水平确定供养标准，按照当地人均消费性支出情况建立基本生活标准动态调整机制，做到量力而行，具有可持续性。其次，实行分类制定标准。过去的标准主要指基本生活标准，这次提出两个标准，其中基本生活标准立足满足特困人员的基本生活需求，照料护理标准则根据特困人员的生活自理能力和服务需求分类制定，对特困人员实行差异化供养。再次，提高统筹层级。明确特困人员供养标准由设区的市级人民政府确定、公布。

三、《实施意见》的创新与突破

《实施意见》最大的突破在于更加注重实践操作性，更加突出问题导向。具体有三个方面的新做法。

一是明确提出供养标准。《实施意见》从提高制度精准性出发，在以往按供养方式定标准的基础上，明确提出特困人员基本生活标准按照不低于上年度当地城乡居民人均消费性支出的60%确定。基本生活标准包括各级财政补助资金、救助供养对象领取的基础养老金、养老服务补贴、高龄津贴、承包土地收益、房屋租金等个人财产性收入等。市级人民政府于每年年初公布本地区年度特困人员基本生活标准，确定财政补助标准。

二是创新提出照护补贴。《实施意见》结合我省实际，明确施行特困人员照料护理补贴政策，对经过能力评估后确定为部分不能自理和完全不能自理的特困人员，分类分档发放照料护理补贴，最低补贴标准不得低于基本生活标准的10%;同时，鼓励各地通过政府购买服务、购买商业护理保险等方式，创新特困人员照料护理服务方式。此外，要求各地拓展现有机构护理功能，优先为不能自理的特困人员提供集中照料和护理服务。

三是细化制度衔接规定。《实施意见》从提升托底保障合力、防止福利叠加出发，对加强特困人员救助供养制度与相关社会保险、社会福利及其他社会救助制度衔接作出了具体规定，厘清了制度边界。明确提出纳入特困人员救助供养范围的，不再适用最低生活保障政策，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。特困人员中符合孤儿基本生活保障条件的，优先纳入孤儿基本生活保障范围，不再适用特困人员救助供养政策。

四、下一步工作计划

《实施意见》出台后，我局按照市领导批示要求认真研究分析，与省民政厅积极对接，围绕《实施意见》提出的重点工作任务，结合我市实际提出贯彻意见如下：

一是健全工作机制。将特困人员救助供养工作列入我市各级政府重要议事日程，纳入“十三五”经济社会发展规划，建立健全“政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与”的工作机制。各级民政部门要切实履行主管部门职责，发挥好统筹协调作用，加强与财政、发展改革、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门的协调配合，形成工作合力。各级民政部门要加快健全和理顺特困人员救助供养工作管理体制，根据业务职能统一由内设社会救助部门归口管理，确保上下对口、高效联动。

二是开展摸底排查。抓紧对现有农村五保对象、城市“三无”人员，以及其他符合救助供养条件的困难群众开展一次全面摸底排查，将符合条件的全部纳入救助供养范围，综合评估其生活自理能力，详细了解其集中供养意愿，对完全或者部分丧失生活自理能力的，优先为其提供集中供养服务，做到应救尽救、应养尽养。要按照“一人一档案”的要求，全面建立特困人员分类管理档案。

三是加强宣传培训。结合学习贯彻《社会救助暂行办法》，组织开展业务培训，使各级社会救助工作人员、供养服务机构管理人员全面准确掌握政策、吃透精神、领会要求，切实将特困人员救助供养政策落到实处。利用城乡社区公共服务综合信息平台、信息宣传栏、宣传册等群众喜闻乐见的途径和形式，加强特困人员救助供养政策宣传，不断提高政策知晓度，使群众了解政策、求助有门。坚持正确的舆论导向，充分发挥供养服务机构“窗口”作用，大力宣传社会救助工作成效和在救助供养工作中涌现的先进人物、感动故事，凝聚人心，汇聚力量，营造全社会关爱特困人员、支持社会救助的良好氛围。

四是加强督促检查。加强对《实施意见》落实和特困人员救助供养工作的督促检查，总结推广好的经验做法，及时研究解决存在的突出问题。加快建立特困人员救助供养工作绩效评价机制，加强目标考核，合理运用评价结果，推动工作落实。